第1章 緒論

1.研究背景和研究意義

1.1研究背景

國家審計是國家治理的一項重要制度安排，其法定性、獨(dú)立性、專業(yè)性、全面性的本質(zhì)特征凸顯了國家審計與其他監(jiān)督的不同。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善審計制度若干重大問題 的框架意見》提出審計“全覆蓋”。2019年初審計署《關(guān)于做好審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”有關(guān)工作的通知》要求進(jìn)一步加強(qiáng)審計項目和審計組織方式統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，努力提升審計服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的效能。胡澤君審計長也強(qiáng)調(diào)：要堅持推進(jìn)審計項目及審計組織方式“兩統(tǒng)籌”，做好常態(tài)化的“經(jīng)濟(jì)體檢”，切實發(fā)揮好“經(jīng)濟(jì)體檢”功能，精準(zhǔn)“查病”，有效“治已病”“防未病”。因此，為了實現(xiàn)審計全覆蓋，必須在審計管理、人力資源配置方面不斷創(chuàng)新。

1.2研究意義

審計全覆蓋決定了審計資源必須合理配置,審計統(tǒng)籌機(jī)制必須健全有效,審計創(chuàng)新水平必須適時提高,用提質(zhì)增效的方式滿足審計全覆蓋帶來的挑戰(zhàn)。審計“兩統(tǒng)籌”既是審計方式的理論創(chuàng)新,也是審計各要素協(xié)同融合的實踐創(chuàng)新。通過統(tǒng)籌審計計劃、審計目標(biāo)、審計資源實現(xiàn)審計成果的科學(xué)性、規(guī)范性。對于基層審計組織而言，通過審計“兩統(tǒng)籌”可以強(qiáng)化一體化審計，能夠更加獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)力，有效解決下級審計機(jī)關(guān)受到當(dāng)?shù)攸h委政府的制約影響的問題，真實深入地揭示基層存在的問題，更好地將黨中央重大決策部署落地生根，提升審計治理體系和治理能力?！皩徲媰山y(tǒng)籌”通過促進(jìn)審計信息和成果的共享，協(xié)調(diào)審計項目之間、各級審計機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督工作，提升政策跟蹤審計的效果，有助于審計監(jiān)督工作從項目化轉(zhuǎn)為總體化，從區(qū)域化轉(zhuǎn)為全國化。

基層審計機(jī)關(guān)需要充分理解“兩統(tǒng)籌”的重要性、緊迫性、必要性，進(jìn)一步明確審計工作目標(biāo)任務(wù)和保障措施，對于貫徹落實好有關(guān)工作要求，進(jìn)一步整合審計資源，保證在新時代審計監(jiān)督工作落到實處，提升審計監(jiān)督效能具有重要意義。

第2章 審計項目審計組織方式管理現(xiàn)狀及成效

2.1審計項目統(tǒng)籌現(xiàn)狀

2.1.1預(yù)算執(zhí)行審計 “1 + N ”項目統(tǒng)籌。預(yù)算執(zhí)行審計1+N統(tǒng)籌方式是以“大財政”推進(jìn)審計全覆蓋，以促進(jìn)提高資金績效為著力點，通過“財政+”等方式，以預(yù)算執(zhí)行審計為主導(dǎo)，有機(jī)結(jié)合財政收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、國有企業(yè)審計、重大政策措施落實情況跟蹤審計、專項資金審計等審計項目，做到“一審多項”、“一審多果”，有效從源頭避免對同一地域、同一單位、同一事項的重復(fù)審計。隨著審計全覆蓋政策的落實和“兩統(tǒng)籌”概念的提出，各縣區(qū)審計機(jī)關(guān)積極探索預(yù)算執(zhí)行審計1+N的形式。2020年初興隆臺區(qū)審計局以“全覆蓋”為統(tǒng)領(lǐng)，“兩統(tǒng)籌”為保障。成立四個審計項目領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)實行“五統(tǒng)一”審計工作模式，通過數(shù)據(jù)分析明確重點、鎖定疑點，有針對性地組織核查，盡量縮短現(xiàn)場審計時間，點面結(jié)合反映區(qū)域性、普遍性問題。打破股室界限，統(tǒng)一調(diào)度，集中人力。同時推行審計項目“1+N”模式，依托部門預(yù)算審計平臺，同步安排了2個部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作。從而形成了財政部門預(yù)算執(zhí)行審計的全方位、深層次、多角度的全覆蓋。主要做法如下：

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和方案設(shè)計。定期召開審計局黨組會議，研究部署推進(jìn)審計監(jiān)督全覆蓋工作、解決審計實施過程的重大審計事項。傳達(dá)學(xué)習(xí)了中央審計委員會《關(guān)于深入推進(jìn)審計全覆蓋的指導(dǎo)意見》等文件精神，研究出臺了《財政預(yù)算執(zhí)行審計實施方案》《國企審計實施方案》。明確分工，細(xì)化責(zé)任，形成審計局黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，團(tuán)結(jié)協(xié)作，各司其職的工作格局。

（二）創(chuàng)新審計實施方式。為解決審計人力資源與任務(wù)繁重的矛盾，依據(jù)《審計準(zhǔn)則》第二十條的規(guī)定，區(qū)審計局聘請4家中介機(jī)構(gòu)，按照統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一組織方式、統(tǒng)一數(shù)據(jù)分析、統(tǒng)一定性、處理處罰口徑、統(tǒng)一審計報告”原則，實行多組配合、集中分析、分散核查工作模式，實施審計項目。同時推行審計項目“1+N”模式，依托部門預(yù)算審計平臺，同步安排了兩個部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作。從而形成了財政部門預(yù)算執(zhí)行審計的全方位、深層次、多角度的全覆蓋。

（三）壓實責(zé)任，提升審計執(zhí)行效果。在審計項目執(zhí)行過程中，以新理念把握引領(lǐng)新常態(tài)，加強(qiáng)審計計劃執(zhí)行管理，適時總結(jié)經(jīng)驗，改進(jìn)工作方法，保證審計全覆蓋推進(jìn)效果。一是目標(biāo)分解，責(zé)任到人。對目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解，把審計項目分解到各審計組，各組既分工、又協(xié)作，做到任務(wù)明確，責(zé)任到人。二是倒排工期，限時審結(jié)。嚴(yán)格執(zhí)行限時審結(jié)制度，對審計項目規(guī)定審計實施時間、審結(jié)完成時間。三是領(lǐng)導(dǎo)靠前，一線調(diào)度。落實領(lǐng)導(dǎo)帶班審計制度，分管領(lǐng)導(dǎo)既當(dāng)指揮員又當(dāng)戰(zhàn)斗員，帶隊深入審計一線，及時掌握審計情況，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，確保審計工作順利進(jìn)行。

（四）強(qiáng)化了與紀(jì)委監(jiān)委、執(zhí)法等部門的工作溝通和聯(lián)動，構(gòu)建以紀(jì)委巡察聯(lián)席會議、信訪聯(lián)席會議為主的全覆蓋審計情況通報和溝通機(jī)制，增強(qiáng)了審計監(jiān)督合力。

（五）注重審計提質(zhì)增效，放大審計功效。緊扣審計質(zhì)量是審計工作的生命線和永恒主題，以《遼寧省審計廳審計業(yè)務(wù)全鏈條管理相關(guān)制度匯編》為標(biāo)準(zhǔn)，狠抓責(zé)任落實、制度落實，以強(qiáng)化現(xiàn)場審計管理和項目審理為抓手，全面提質(zhì)提效。

2.1.2領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)審計項目統(tǒng)籌。2017 年 9 月，兩辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計同樣成為審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況進(jìn)行審計監(jiān)督的重要任務(wù)。遵循五大發(fā)展理念，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計側(cè)重從履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任角度審查評價領(lǐng)導(dǎo)干部，自然資源資產(chǎn)離任審計則從自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況，將兩者統(tǒng)籌實施，能夠更加全面客觀地考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)保責(zé)任的總體情況，有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。

2.2審計組織方式統(tǒng)籌現(xiàn)狀

為實現(xiàn)全覆蓋的要求，解決地方審計機(jī)關(guān)人少事多、審計專業(yè)性強(qiáng)的問題，各審計機(jī)關(guān)積極統(tǒng)籌多方面審計力量，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用，利用社會審計力量，同時完善購買社會服務(wù)管理制度，通過公開招標(biāo)的方式，從社會中介機(jī)構(gòu)選出一批經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)能力扎實、綜合素質(zhì)過硬的專業(yè)人才，建立專家人才庫，根據(jù)工作需求，適時選擇調(diào)配人才庫專家參與重大項目審計，以審代訓(xùn)，既緩解了審計資源緊張，提升了審計人員能力，也以此加強(qiáng)了對審計監(jiān)督對象內(nèi)審工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，發(fā)揮前置預(yù)警作用，促進(jìn)各部門、單位更有效地加強(qiáng)管理、抵御風(fēng)險，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

第3章 基層審計機(jī)關(guān)推進(jìn)“兩統(tǒng)籌”工作中存在的問題

3.1審計項目協(xié)調(diào)不暢。

在同一個年度內(nèi)審計工作中，不同級的審計機(jī)關(guān)對同一個審計對象進(jìn)行多次現(xiàn)場審計的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，尤其是在財政、住建等審計單位中，例如在一年內(nèi)，財政局可能會先后接受省審計廳、市審計局和縣區(qū)審計局對重點專項資金的審計。這種重復(fù)審計的現(xiàn)象造成了審計資源的浪費(fèi)和被審計單位的負(fù)擔(dān)，增加了審計機(jī)關(guān)的矛盾，降低了審計工作的效率。重復(fù)審計這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要是各級審計機(jī)關(guān)缺乏溝通銜接，上級審計機(jī)關(guān)在制定審計項目計劃后沒有及時通知和下達(dá)給下級審計機(jī)關(guān)，確定審計方案時上下級審計機(jī)關(guān)缺少溝通和協(xié)調(diào)，在總結(jié)審計成果后缺少分享和交流，各級審計機(jī)關(guān)工作有所割裂，缺少整體性和全局觀。在編制審計計劃時，各審計機(jī)關(guān)僅僅維持機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的審計項目之間的平衡，忽略了存在“一審多項”“一審多果”可能性的審計項目，沒有從全局上考慮審計工作，審計項目計劃缺乏梳理和優(yōu)化，導(dǎo)致審計項目在工作方案中重復(fù)出現(xiàn)，造成審計資源的浪費(fèi)。

3.2人員配備不足。

對于審計人員相對少、審計任務(wù)相對繁重的基層審計機(jī)關(guān)而言，每年既要承擔(dān)上級機(jī)關(guān)的多頭審計任務(wù)調(diào)度，又要完成本級職能工作，人手少、任務(wù)重、壓力大，一個項目往往對應(yīng)一個或者多個被審計單位的情況并不鮮見，同時也可能存在項目與項目之間較難融合或嵌入難度較大?；鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)審計人員相對缺乏，人員斷層、結(jié)構(gòu)老化問題非常明顯，導(dǎo)致人員結(jié)構(gòu)與高強(qiáng)度、滿負(fù)荷的工作矛盾非常突出。另一方面，由于在一線從事審計工作的專業(yè)人員不足，很多基層審計單位往往在審計人員分配上陷入顧此失彼的處境，影響審計質(zhì)量和效率。

3.3大數(shù)據(jù)更新不及時，使用效率低。

 

數(shù)據(jù)質(zhì)量取決于信息化建設(shè)水平，但基層審計機(jī)關(guān)普遍存在信息化設(shè)備落后、信息化技術(shù)陳舊等信息化水平偏低問題，不能滿足審計組織方式對大數(shù)據(jù)的需求。專業(yè)的計算機(jī)審計人才相對缺少，能掌握大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)又熟知審計業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才屈指可數(shù)，同時受到數(shù)據(jù)安全、級別權(quán)限等方面的限制，基層審計人員無法獲取充足的審計數(shù)據(jù)，審計數(shù)據(jù)庫和審計信息平臺的建設(shè)較慢，與大數(shù)據(jù)時代下的審計發(fā)展需求不匹配。

第4章 基層審計機(jī)關(guān)建立“兩統(tǒng)籌”長效機(jī)制建議

4.1提高政治站位，加強(qiáng)思想意識。

基層審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要高度重視“兩統(tǒng)籌”工作的重要意義，提高政治站位，提升將“兩統(tǒng)籌”作為服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作理念，充分認(rèn)識“兩統(tǒng)籌”在優(yōu)化審計資源配置中的重要作用。首先是基層審計機(jī)關(guān)要統(tǒng)一思想認(rèn)識，積極轉(zhuǎn)變審計干部隊伍的工作思路，增強(qiáng)大局意識，跳出本位看全局，增強(qiáng)“向統(tǒng)籌要效率、靠創(chuàng)新提效能”的意識，加大審計創(chuàng)新力度，在盤活用好現(xiàn)有審計資源上下足功夫、深挖潛力。其次是基層審計機(jī)關(guān)要切實將“兩統(tǒng)籌”貫穿于審計項目立項、方案編制、項目實施、撰寫報告、整改督查等審計全過程，在項目統(tǒng)籌上要實現(xiàn)精細(xì)化、系統(tǒng)化，在組織方式上積極嘗試新模式、新方法，不斷創(chuàng)新統(tǒng)籌方式和內(nèi)容，總結(jié)好的經(jīng)驗和模式，充分發(fā)揮“兩統(tǒng)籌”工作的突出作用，增強(qiáng)執(zhí)行力，提高精準(zhǔn)理解、精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)落實的能力，克服和防止“差不多”的標(biāo)準(zhǔn)和“過得去”的作風(fēng)，確保各項措施落地、發(fā)揮作用。

4.2健全審計配套機(jī)制。

“審計兩統(tǒng)籌”的實施需要充足的審計資源和保障機(jī)制支撐，主要包括高素質(zhì)審計人才、大數(shù)據(jù)信息技術(shù)。

4.2.1.審計人員素質(zhì)?！皩徲媰山y(tǒng)籌”要求不同類型項目集中實施,項目的廣度和深度多于傳統(tǒng)模式,對審計人員能力和專業(yè)水平提出了更高要求。審計人員應(yīng)具備不同領(lǐng)域的審計經(jīng)驗,掌握不同行業(yè)的專業(yè)知識，審計機(jī)關(guān)應(yīng)定期組織人員培訓(xùn)和不同部門間的人員交流，采用理論與實踐相結(jié)合的培訓(xùn)模式，拓寬審計人員的知識結(jié)構(gòu)，掌握適應(yīng)當(dāng)前審計形勢的審計理論和職業(yè)技能，在審計實踐鍛煉中培養(yǎng)審計人員的個人能力，終身學(xué)習(xí)與思考總結(jié)是能力提升的基本方法，其中科學(xué)的思維方法是審計人員能力的重中之重，必須著重培養(yǎng)審計人員的法治思維、系統(tǒng)思維、辯證思維和創(chuàng)新思維能力。加快好班子、好隊伍、好梯隊推進(jìn)力度，高度重視年輕審計人才培養(yǎng)，努力建設(shè)政治堅定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)優(yōu)良、社會公認(rèn)的職業(yè)化審計干部隊伍。而一些專業(yè)性較強(qiáng)、且不涉及保密事項的審計項目，在對成本效益和外包風(fēng)險進(jìn)行綜合考慮后，可以選擇委托給信譽(yù)好、審計服務(wù)質(zhì)量高的社會審計機(jī)構(gòu)，注重探索建立專家資源庫，整合社會相關(guān)優(yōu)勢資源，取長補(bǔ)短，不斷增強(qiáng)審計監(jiān)督，提高審計工作的質(zhì)量和效率。

4.2.2.大數(shù)據(jù)信息技術(shù)?！皩徲媰山y(tǒng)籌”要求審計機(jī)關(guān)積極適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代，從信息技術(shù)的角度積極開展審計創(chuàng)新，審計機(jī)關(guān)應(yīng)構(gòu)建高效的審計信息共享平臺，推廣和應(yīng)用“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、精確定位”的數(shù)字化審計方式。推動大數(shù)據(jù)審計在財政、民生、資源資產(chǎn)等領(lǐng)域的實踐和應(yīng)用。審計機(jī)關(guān)應(yīng)構(gòu)建審計項目數(shù)據(jù)庫，開放內(nèi)部系統(tǒng)的數(shù)據(jù)端口，將工作計劃、工作日志與工作成果及時錄入信息平臺，實現(xiàn)上下級審計機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享，便于不同審計機(jī)構(gòu)開展項目合作，避免重復(fù)審計。

 

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

參考文獻(xiàn)

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