對城市人行道上違法停車行為的認定

【案情】

 2017年5月26日，某區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱區(qū)執(zhí)法局）作出行政處罰決定書，認定周某駕駛的車輛于2017年5月22日10時37分在某某路某號人行道未按規(guī)定停放，妨礙了其他車輛和行人通行，決定處以150元的罰款。周某不服，提起行政訴訟，認為自己停放車輛于某區(qū)機關(guān)單位大門口通道與外面人行道交接處，非人行道違停，區(qū)執(zhí)法局認定事實和適用法律錯誤，且執(zhí)法主體不適格，故請求法院撤銷該行政處罰。

【分歧】

 案件審理過程中，對違停地點是否屬于區(qū)執(zhí)法局執(zhí)法范圍的城市人行道有兩種不同意見：第一種觀點認為，違停地點為人行道到單位停車場的必經(jīng)通道，非人行道，屬于公安交警部門執(zhí)法的機動車道；第二種觀點認為，區(qū)執(zhí)法局對侵占城市人行道行為的執(zhí)法權(quán)來源于公安交通部門對道路違法行為的管轄權(quán)，該違停區(qū)域?qū)儆趦尚姓C關(guān)在職權(quán)切割中形成的執(zhí)法邊界問題，一直以來由區(qū)執(zhí)法局在此行使執(zhí)法權(quán)。司法對此應(yīng)保持相對克制，尊重其執(zhí)法習(xí)慣和其共同上級行政機關(guān)對執(zhí)法沖突的解決意見。

【評析】

 筆者同意第二種觀點，理由如下：

（一）區(qū)執(zhí)法局對城市人行道上違法停車行為的處罰權(quán)，來源于公安交通部門對道路違法行為的管轄權(quán)。根據(jù)行政處罰法第十六條、國發(fā)（2002）17號《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》《浙江省城市管理相對集中行政處罰條例》第三條、第六條規(guī)定，城市管理行政執(zhí)法部門是本級人民政府設(shè)立的行使城市管理相對集中行政處罰權(quán)的專門機關(guān)，有權(quán)依照城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政公用管理、公安交通管理等七方面的法律法規(guī)規(guī)定的集中行使部分行政處罰權(quán)。本案被告區(qū)執(zhí)法局系該行政區(qū)域內(nèi)行使城市管理相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法部門，有權(quán)依據(jù)公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對侵占城市人行道的行為實施行政處罰權(quán)。

（二）本案違停地點屬于道路范疇，且以供行人通行為主。根據(jù)道路交通安全法相關(guān)規(guī)定，道路，是公路、城市道路和雖在單位管轄范圍內(nèi)但允許社會機動車輛通行的地方，包括廣場公共停車場和用于公眾通行的場所。本案違法停車地點即屬于道路范疇，屬該法調(diào)整范圍。道路交通安全法第三十六條規(guī)定：“根據(jù)道路條件和通行需要，道路劃分為機動車道、非機動車道和人行道的，機動車、非機動車、行人實行分道通行。沒有劃分機動車道、非機動車道和人行道的，機動車在道路中間通行，非機動車和行人在道路兩側(cè)通行?！钡珜τ诔鞘腥诵械兰捌浞秶慕缍?，相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章并未有明確的定義。

 目前可查到的浙江省內(nèi)關(guān)于人行道的定義和范圍的消息有兩則：1.2009年，浙江省人民政府法制辦公室浙府法函[2009]99號《對湖州市城市管理行政執(zhí)法局〈關(guān)于如何對城市人行道界定的請示〉的復(fù)函》，其中認為，城市人行道可以理解為“城市市區(qū)內(nèi)除城市規(guī)劃建設(shè)實施的機動車道、非機動車道以及有標志允許機動車通行的地方和公共停車場、點以外的可供行人通行的場所，包括：一、按城市規(guī)劃建設(shè)的人行道；二、道路兩側(cè)雖不屬于城市道路范圍但允許行人通行的場所；三、雖個別時段允許機動車及非機動車通行，但主要供行人通行的場所?！?.2010年2月寧波市中級人民法院給寧波市政府《關(guān)于商請明確城市人行道范圍的函》的復(fù)函，其中認為，城市人行道是“在城市市區(qū)內(nèi)的功能或主要功能是供不特定行人通行的場所”，其范圍包括：一、按城市規(guī)劃設(shè)計建設(shè)的人行道；二、未與人行道統(tǒng)計設(shè)計，但屬于建筑后退城市生活性道路的空間；三、雖屬業(yè)主管轄范圍但允許行人通行的地方；四、雖個別時段允許機動車及非機動車通行，但主要是供行人通行的場所。上述兩則函件中，雖都不是法律意義上的解釋，但其所體現(xiàn)的精神和價值是一致的，即城市人行道是指城市范圍內(nèi)功能或主要功能可供行人通行的場所。本案中，車輛停放地點位于通往機關(guān)單位停車場的通道處、設(shè)有路障、未施劃停車泊位，可見，該通道主要以供行人通行為主，應(yīng)認定為城市人行道。

     （三）對爭議區(qū)域的執(zhí)法爭議，從其執(zhí)法習(xí)慣和上級部門的處理意見。對案涉地的具體執(zhí)法部門，法院分別征詢了所在地市、區(qū)政府法制部門和公安交通、行政執(zhí)法部門的意見，政府和各部門雖給出了不同的意見，但同時明確案涉地一直由區(qū)執(zhí)法局行使執(zhí)法權(quán)，公安從未在此處執(zhí)法。也就是說，涉案地域習(xí)慣上一直由區(qū)執(zhí)法局行使執(zhí)法權(quán)，并未形成執(zhí)法沖突損害到行政相對人利益。

       本案區(qū)執(zhí)法局的執(zhí)法權(quán)限本就來自與公安交通部門的處罰權(quán)限，權(quán)限切割中形成的執(zhí)法邊界客觀存在，對該執(zhí)法邊界問題，兩部門在此執(zhí)法均無不妥。在未形成執(zhí)法沖突損害行政相對人合法權(quán)益情況下，法院不宜過多介入，司法應(yīng)保持相對克制，尊重執(zhí)法習(xí)慣和其共同上級行政機關(guān)對執(zhí)法沖突的解決意見。否則，反而易致部門間互相推諉形成執(zhí)法真空地帶，不利于行政機關(guān)對社會秩序的有效管理。